國家重點生態功能區對維護國家和區域生態安全至關重要，對此，中央和地方層面均實行了產業准入負面清單制度。但權威機構一項最新調查發現，產業准入負面清單問題較多，實際實施過程困難重重。

這項研究被列為國家重點研發計劃“典型區域生態承載力與產業一致性評價技術研究”資助專案。由生態環境部環境規劃院的專家團隊完成。

功能區仍有重汙染企業

負面清單制度是市場準入管理制度的一種模式，在我國最初被應用於投資貿易領域，即政府以清單方式列出禁止或限制的投資行為，實現清單之外“法無禁止即可為”。

隨後，在實踐過程中這種管理模式逐步進入社會管理領域，同時在生態環境管理領域也得到廣泛應用。

2016年，國家發展改革委印發《重點生態功能區產業准入負面清單編制實施辦法》，推動各地建立和實施重點生態功能區產業准入負面清單制度；生態環境部推進建立“三線一單”生態環境分割槽管控制度，其中的“一單”即環境准入負面清單，生態環境領域的負面清單管理逐漸由重點生態功能區拓展到國土空間全域。

上述研究選取了水源涵養、水土保持、防風固沙、生物多樣性維護不同型別國家重點生態功能區，開展了產業准入負面清單制定的現狀分析與問題識別。

不同型別重點生態功能區的主導功能及產業准入總體要求。資料來源：中國環境管理

參與此項研究的生態環境部環境規劃院研究人員牟雪潔介紹，總體來看，在生態環境管理領域，以重點生態功能區產業准入負面清單制度為主的實踐應用相對成熟。

牟雪潔說，

截至目前，國家重點生態功能區覆蓋的676個縣域均已完成產業准入負面清單的編制

，推進產業准入負面清單落地實施，透過遏制新增禁止類產業、促進限制類產業結構調整與轉型升級，發揮了一定的引導和約束產業發展、改善生態環境質量的作用。

但調研也發現，現有產業准入負面清單以限制類為主且多為現有發展產業，禁止類產業較少且多為規劃發展產業，在實施過程中仍存在與主體功能定位不符、區域協調性不足等問題，實際實施過程困難重重。

參與此項研究的生態環境部環境規劃院研究人員饒勝等專家介紹，國家重點生態功能區仍有以重汙染企業為主導的產業園區，部分園區內主導產業與所處生態功能區主導功能不符。

專家們舉例說，梳理統計發現，位於祁連山冰川與水源涵養生態功能區的甘肅省天祝藏族自治縣、山丹縣，青海省天峻縣、祁連縣、剛察縣、門源回族自治縣等6個縣仍將水資源消耗大、汙染排放大的煙煤和無煙煤開採洗選作為主導產業，與該型別區“水質達到I類，空氣質量達到一級”的環境目標衝突。

此外，位於黃土高原丘陵溝壑水土保持生態功能區的陝西省安塞區、綏德縣、米脂縣、吳堡縣，寧夏回族自治區的鹽池縣5個縣仍存在對植被破壞嚴重、造成汙染破壞的水泥製造產業，與該型別區“最大限度地減少人為因素造成新的水土流失”的發展方向衝突。

禁止類產業退出較難

牟雪潔說，負面清單應以區域功能定位和生態環境狀況為基礎，既要避免對不同區域“一刀切”，又要避免相同或相似區域“不一致”。但目前同一重點生態功能區範圍內不同縣域之間，或資源要素稟賦條件相近的縣域之間仍存在協調性問題。

例如，在黃土高原丘陵溝壑水土保持生態功能區內，陝西省的安塞區將木材採運、纖維板製造、刨花板製造列為禁止類產業，但其他部分縣域仍將其列為限制類產業；甘肅省的慶城縣、華池縣、涇源縣和寧夏回族自治區的海原縣將水泥製造列為禁止類產業，但仍有部分縣域將其列為限制類產業。

饒勝等專家介紹，限制類產業的管控標準缺失或不統一，禁止類產業退出較難，導致產業准入負面清單制度實際實施過程困難重重。

某國家重點生態功能區內正在建設的水資源消耗大、汙染排放較大的專案。攝影/章軻

國家對製造業的要求是在工業園內佈局，多數縣域在制定產業准入負面清單過程中，對限制類製造業均提出“生產工藝、清潔生產水平須達到國內先進水平”等原則性要求，但實施過程中對入園產業的生產規模、環保設施等均缺少更加明確的管控標準和實施細則，導致部分產業園區出現汙水處理廠、固體廢物處置場等環保基礎設施建設滯後等問題。

專家們反映，《

關於貫徹實施國家主體功能區環境政策的若干意見》明確要求，嚴格限制區內“兩高一資”產業落地。但“兩高一資”這一概念和所指範圍仍不夠明確。

目前主要為各界公認的同時具有“高汙染、高能耗和資源型”特性的行業，比如礦產開發、鋼鐵、有色金屬冶煉、水泥、電解鋁、電石、鐵合金、焦炭、煤炭、石油加工、化工等，行業口徑過粗。

“很多鋼鐵、化工等所謂傳統‘兩高一資’行業也有部分汙染不高的細分行業和產品。”上述專家認為，應進一步最佳化調整產業准入負面清單，並建立完善相關配套政策體系。建立負面清單動態跟蹤監管機制。

落實產業准入負面清單的要求勢必影響國家重點生態功能區的財政收入，短期內靠自身能力實現產業轉型較為困難。對此，專家們建議進一步完善配套財政支援政策，在國家層面，要持續加大重點生態功能區財政轉移支付力度；區域層面，要建立健全地區間橫向生態補償機制，探索設立政府性或社會性公益金。重點生態功能區也應探索建立生態產品價值實現機制，解決清單實施中產業退出及轉型難等問題。