新城作為上海市域城鎮體系的重要組成部分，伴隨著城市的發展以及在長三角城市群格局中的變化，總體上經歷了“衛星城—郊區新城—綜合性節點城市”的演變。2021年，上海市“十四五”規劃綱要提出“中心輻射、兩翼齊飛、新城發力、南北轉型”的上海市域總體空間發展新格局，要求把嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯五個新城打造成獨立的綜合性節點城市。本文首先總結國外新城的相關發展經驗，其次以奉賢新城為例，剖析新城發展方向、交通支撐、產業發展和特色塑造等方面的現狀問題，最後以提升新城吸引力（首位度）、驅動力（發展動能）和輻射力（開放度）為目標，結合總體城市設計實踐，提出相應規劃策略與空間應對方法。

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國外新城發展經驗

新城理論受19世紀末英國霍華德的田園城市理論啟發而來，最早以衛星城的形式出現，經歷了4個發展階段：附屬型、半獨立型、獨立型和網路型，並不斷迭代。其中較為成熟與典型的新城有英國米爾頓凱恩斯新城和日本橫濱新城。

1.1 英國米爾頓·凱恩斯新城

米爾頓·凱恩斯新城是英國規模最大且最晚開發建設的新城，於1967年開始規劃設計，2015年成為倫敦以外首個初創企業的最佳發展城市，形成強有力的反磁力中心。米爾頓·凱恩斯新城規劃非常注重環境、配套設施以及生活和工作的平衡。在空間環境方面，從一開始就注重生態環境與城市風貌保護；在產業發展方面，聚焦知識密集型產業，以綠色、可持續的發展理念為支撐，與周邊地區世界領先的大學和研究機構進行積極互動，成為智慧城市、綠色交通、生物醫藥等產業的聚集地；在交通方面，透過網格道路系統奠定早期的空間格局，近些年推廣新型交通技術，鼓勵可持續通行方式與低碳交通設施建設；在配套設施方面，以創新人才的需求為導向，配套豐富的休閒娛樂設施、不同型別的住宅與保障房等。

1.2 日本橫濱新城

日本橫濱在第4次首都圈基本規劃中被定位為業務核都市，對疏解東京都市區功能起到一定作用。橫濱和千葉承擔了部分商業、商務和會展等功能。在區域一體化影響下，橫濱逐漸成為都市圈外圍的“反磁力”中心，在東京2040總規中與川崎和木更津組成南部的廣域據點。橫濱成為獨立的新城，經歷了若干階段。1965年，橫濱圍繞市中心強化、提高橫濱獨立性的目標，提出未來發展的6大專案，包括新城建設、基礎設施等內容。2006年，橫濱制定《橫濱業務核都市基本構想》，強化橫濱業務都市的主體性，在增加國際交流、商業、文化等功能的同時，做好對東京各項業務功能的承接。2015年，橫濱編制了最新的市中心臨海地區更新規劃，提出先進、交流、創造、感動、舒適和活力6大原則，以及3大基本戰略和5項政策方針，重點關注有世界吸引力的空間據點、多樣化的交通方式、世界領先的智慧環境、韌性城市，以及參與機制等。

1.3 借鑑與啟示

總結國外新城的發展經驗，主要體現在3個方面。

一是提升吸引力（首位度）。新城需要在人口、經濟等方面達到一定能級，結合新城的優惠政策才能有效引導人口和吸引產業流入，同時提供高品質文化、教育、娛樂等公共服務和基礎教育設施，特別關注可持續的生態平衡，打造優質的自然環境和高品質的生活環境。

二是提升驅動力（發展動能）。新城在產業發展上需要發展自身特色產業，形成長效造血機制，透過佈局國家戰略重點產業叢集，以“高精尖”產業為主導，輔以在地研究、教育、中介等機構的支撐，透過重大事件和設施建設提升新城影響力，營造城市品牌與文化氛圍。

三是提升輻射力（開放度）。新城在交通聯絡上需要與中心城建立快速軌道交通聯絡，但並不適宜作為新城主要的通勤交通方式，新城應強調融入區域層面，與其發展腹地間建立更加高效的交通聯絡。

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奉賢新城發展制約與挑戰

2.1 區域戰略支撐缺乏，發展方向不清晰

奉賢新城是五個新城中唯一的“戰略窪地”，當下唯一值得期盼的是杭州灣灣區協同發展戰略，但由於長期受制於當前杭州灣灣區交通條件，在灣區層面尚未形成區域合力。從1990版南橋鎮總體規劃至2018版奉賢區4版新城總體規劃，新城的發展方向經歷了“北上、南下、東拓”多次變更，然而向北缺乏融入主城區的功能錨點，向南缺乏融入杭州灣和長三角的功能支撐，陷入“南北不靠”的發展困境。

2.2 先發優勢缺失，在區域一體化程序中逐漸被邊緣化

工業革命以來，長三角區域交通模式經歷了“鐵路—公路—高速公路—高速鐵路”4次重大飛躍。1932年滬杭公路正式建成通車，奉賢縣縣治從奉城搬遷到南橋。1937年滬杭公路與當時海塘在南橋十字相交，是杭州方向進入上海去往浦東和浦西方向重要的分叉點，奠定了奉賢的南上海區域門戶節點地位。1998年滬杭高速建成通車，滬杭公路交通職能被高速公路替代。2010年，滬杭高速鐵路建成，進一步強化了“上海—松江—楓涇—嘉興—海寧—杭州”的滬杭主通道走廊，奉賢新城成為五個新城中對外開放度和輻射能力最低的新城。

主要區域交通廊道與奉賢新城發展關係示意圖

2.3 區域產業格局中優勢不足，尚未佔據產業高價值區段

經過多年發展，奉賢東方美谷美麗健康產業正逐步成型，主要集中在化妝品和生物醫藥，目前已吸引700多家實業型企業，3 000多個美麗健康品牌，化妝品企業佔全市的30%，化妝品銷售額佔全市的40%。

但在產業細分領域及產業鏈延伸方面，奉賢美麗健康產業仍存在一定不足。奉賢東方美谷在規模能級、龍頭企業及細分門類上尚未形成規模化的產業叢集，製造業准入標準不高、產業輻射性不強、頭部企業不多。

從長三角區域生物醫藥產業開發區功能導向來看，大多數生物醫藥類園區不論體量和發展水平，都將研發和生產作為目標，已經呈現出較大的趨同性。

從周邊省市產業發展經驗來看，依據奉賢稟賦資源，應放大美麗健康細分領域優勢，重點聚焦生物醫藥及保健品研發生產、醫療器械、健康醫療服務核心產業，同時以打造“研發—製造—檢測—展示—平臺”美麗健康全產業鏈為目標，實現區域內產業的優勢互補與錯位發展。

2018年全市產業基地、產業社群工業用地產出績效示意圖

奉賢新城主要產業用地地均產出強度分佈圖

2.4 新城宜居宜業的比較優勢不足，特色品牌不顯著

奉賢新城在集聚人口與服務品質提升方面有一定成效，但距離“獨立新城”的目標仍有一定差距。

一是較難承接中心城的居住溢位。從交通od出行情況來看，奉賢新城90%的出行在周邊10 km範圍內，與中心城聯絡相對較低，新城呈現內部“自給自足”的低效獨立。

奉賢新城出行od分佈

二是公共服務有精品，但主要面向本地人群。近年來，奉賢新城新建了一批公共服務設施精品。從現狀公共中心熱力分佈情況來看，奉賢新城在區域版圖中尚未成為公共中心高地，是五個新城中唯一市級副中心尚未成型的新城。

區域公共中心熱力圖

五個新城公共中心熱力分佈

三是生態資源本底優厚，但感知度不高。奉賢新城現狀人均公園綠地面積達到14 m，公園綠地500 m服務範圍覆蓋率達到87。5%以上，同時擁有五個新城中最大的生態綠心。但從市民實際感知來看，由於新城的生態綠地缺乏系統性和景觀性，且功能單一、可達性差，因此尚未充分體現生態效益和使用價值。

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奉賢新城發展路徑與規劃應對

3.1 根據城市發展階段，科學確定戰略發展方向

作為五個新城中唯一沒有區域發展廊道依託的新城，杭州灣是奉賢新城唯一的出路。奉賢新城的定位應依託上海中心城，打造上海面向杭州灣的門戶客廳，其長遠發展方向應是向灣發展，但必須結合奉賢新城當前的城市發展階段和實際情況，審慎確定新城的戰略發展方向和發展時序。

首先，基於“軸帶+圈層”的複合結構，應以奉賢新城為中心，南北向打通黃浦江與杭州灣戰略聯絡，確立“向灣發展”的基本戰略方針。其次，結合新城發展實際，明確近遠期的戰略實施路徑。近期應聚焦奉賢新城70 km的基本盤，加快基礎設施和公共服務設施建設，提升城市空間魅力與空間品質，吸引人口匯入，著力提升新城能級。

奉賢新城空間發展戰略佈局示意圖

3.2 重拾南上海門戶樞紐地位，重塑杭州灣北岸城鎮發展新格局

為重拾奉賢南部樞紐地位，規劃提出4方面交通設想：

一是透過滬乍杭支線接入滬乍杭通道，透過接入高速鐵路網路，融入長三角區域一體化發展格局，實現1 h可達杭州灣近滬城市、2 h可達長三角主要城市；

二是以奉賢樞紐為核心，以市域鐵路和城際鐵路為紐帶，重新組織斷裂的沿海城鎮帶之間的功能聯絡，整合沿線特色旅遊資源，為沿線城鎮提供高等級的城市公共服務，有效啟用帶動整個杭州灣北岸沿海城鎮帶發展；

三是透過軌交快線奉賢線快速通達三林樞紐，經過換乘可實現新城與中心城caz及兩大樞紐“45 min”的快速聯絡，破解奉賢新城長期以來與中心城聯絡不便的問題，透過靈活編組大站車和直達車等方式實現新城與中心城的快速直達；

四是透過軌道交通15號線向北銜接上海南北發展軸上的重要板塊，與已建成的軌道交通5號線共同串聯東方美谷、奉浦開發區、紫竹高新區、閔行開發區、莘莊工業區、漕河涇等科技創新區和其他城市的重要產業功能板塊，促進新城與中心城的產業互動與功能聯絡。

奉賢新城軌道交通網路規劃示意圖

3.3 產業發展補鏈轉型，為新城發展注入新動能

以資源優勢和產業基礎為依託，加快推進生命健康產業規模化、叢集化、國際化發展。立足美麗健康產業鏈，聯動臨港、張江，以建設國際知名美麗健康消費目的地為目標，構建以生命健康為主導、特許醫療為特色、創新載體為支撐的產學研創一體的千億級美麗健康全產業鏈叢集。

強化績效導向提升產業能級，最佳化用地結構，提升資源利用效率。按照優於全市平均水平制定新城產業准入標準，用好新增產業空間。本次規劃圍繞美麗健康產業鏈，對“九宮格”製造業及服務業發展提出針對性策略。對奉賢經濟開發區與江海經濟區進行更新轉型，奉賢經濟開發區進一步提質增效，聚焦生物醫藥研發、製造功能，江海經濟區加快低效產業用地轉型升級，進一步向綜合型城區功能轉變。

奉賢新城“九宮格”產業提升示意圖

3.4 注重空間“聚合”，強化新城空間品質與特色形象

聚焦奉賢新城中心區獨一無二的生態林地資源，透過聚合多元要素，將“中央森林”和“人民之環”作為重要的空間載體，整體塑造“森林極核、疏朗有致、九宮簇芯”的城市意象。

一是以中央森林、金海湖為基底，聚合功能、交通、文化等要素，打造森林極核。提升生態環境品質，創造林湖草相嵌的多樣化生態空間，少量設定體育活動設施和場地，確保中央森林內建設用地佔比不超過10%。加強中央森林與周邊城市功能的有機融合，形成一體化連續的公共開放空間網路，打造聯絡中央森林與商業商務區高品質的連續的慢行系統。

奉賢新城全域“公園+”體系框架

奉賢新城鳥瞰示意圖

二是以“雙十字”聚合公共服務功能與開放空間系統，打造“人民之環”。以環城北路、滬杭路十字路網及浦南運河、金匯港十字水網組成“雙十字”骨架，串聯新城中央活動區與地區級公共活動中心，聚合公共活動和公共服務功能，做到高水平公共服務設施均衡覆蓋。

功能豐富、生態、活力、文化的“人民之環”

老城地區中心鳥瞰圖

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結語

面向“十四五”，奉賢新城機遇與挑戰並存：一方面，經過多年發展，新城已然不新，現實發展掣肘與慣性路徑並存；另一方面，在“獨立的綜合性節點城市”的發展目標下，需深入探索奉賢新城在上海大都市圈區域格局下的定位與內涵。奉賢新城作為上海新城發力實踐區，應透過長遠謀劃、中期佈局及近期聚焦，進一步關注戰略發展、交通網路、產業轉型和空間品質，提升奉賢新城的吸引力、驅動力和輻射力，重塑新城發展新格局、新動能與新正規化，支撐奉賢新城成為杭州灣北岸獨具魅力的綜合性節點城市。

（來源：上海城市規劃雜誌，作者：周曉娟，上海市城市規劃設計研究院；張璐璐，上海市城市規劃設計研究院；陸淵，上海市上規院城市規劃設計有限公司；張灝，上海市城市規劃設計研究院；梅家靖，上海市上規院城市規劃設計有限公司。本文內容僅代表作者觀點。）

上觀號作者：上海規劃資源