作者呂冰洋系中國人民大學財政金融學院財政系主任，中國人民大學財稅研究所執行所長，教授、博士生導師，重陽金融研究院高階研究員。本文轉自12月23日“人大財稅研究所”公眾號。

分稅制的契約性質：稅收彈性分成

回到“張五常之問”：以分成為主的分稅制為什麼會促進中國經濟增長？這需要理解分稅制下政府間稅收分配的契約性質，以及這種契約對經濟執行的影響。

一、市縣級地方政府面對的契約形式

根據第二節對各類稅收收入分級分配比例的測算，可以看出，不論哪種稅收收入，其分配在地方每一層級政府都呈現較大的差異性，它們所面對的稅收分成比例是彈性的。

由此可以判斷出分稅制的契約性質為：稅收彈性分成！

之所以形成這樣的契約，是因為我國地方政府有多個層級，各省取得的稅收收入還要在省本級、地市級和區縣級進行分配。這樣，即使分稅制確定的央地間稅收分成比例是固定的，但是每一級政府面對的稅收分成比例卻是彈性的。

總體上判斷，政府間稅收分級分配具有三個特點：一是中央政府享有的稅收收入分配比例最高；二是在省以下非稅收入、增值稅、營業稅和個人所得稅收入的分配中，區縣級佔比最大、地市級次之、省本級最小；三是在各個層級中，省本級的一般公共預算收入佔比穩定性最強。這三個特點揭示了兩個重要規律。

第一個規律，省級政府是政府間財政關係的樞紐。分稅制改革以來，中央政府多次就重要稅種的中央級稅收分配比例進行大幅度調整，這導致中央級相關收入的分配比例變化明顯，但是省級政府總稅收收入分配比例保持相對穩定。這可能反映出省級政府具有較高的靈活性，會透過省與下級政府之間的頻繁的談判來穩定省本級的收入分配比例，而將財政壓力傳導給下級政府。

第二個規律，分稅契約對經濟的影響主要由區縣級政府行為引起。在地方各級政府中，區縣級政府稅收分成比例最高，按照契約理論，委託人與代理人之間的收入分成受成本、努力、偏好等多種因素的影響，而分成比例又會影響雙方各種行為。如果無彈性分成，則大量的關於激勵機制的研究文獻不會存在。中國政府間財政收入彈性分成是政府間利益分配的一個重要槓桿，它會對政府行為產生深刻影響，而影響最顯著的，當在區縣級政府。

現實中，稅收彈性分成契約是如何體現的？表1歸納了省級以下政府間稅收收入劃分辦法，該表顯示我國省以下政府間收入責任劃分並不是固定的，有的按稅種劃分，有的按行業劃分，有的按企業隸屬關係劃分。

表1 省以下政府間稅收收入劃分概況

資料來源：李萍主編，2010：《財政體制簡明圖解》，中國財政經濟出版社。

剖析這些稅收分配規則的契約性質，可以看出，按比例分享的屬於分成契約，市縣獨享、按稅種和行業完全劃分收入的屬於分稅契約，需要向上級政府上交定額的屬於定額契約，因此省以下政府間稅收分配的契約是分成契約、定額契約和分稅契約的結合，省以下政府間稅收契約是具有充分彈性的，這保證了稅收契約可以滿足代理人的參與約束和激勵相容約束條件。

表2顯示了幾個代表性省份內部的稅收分配狀況，可以看出，在採用分成辦法的稅種中，其稅收分成比例各不相同，說明省以下政府間稅收分配契約的確是彈性的。

表2 代表性省份稅收分配

二、政府間稅收分配契約對市場的傳導

政府間稅收彈性分成契約是如何傳導到市場的？本節仍用契約理論這一得力工具進行分析。

從契約角度看，稅收可以說是政府與企業之間訂立的分成契約。分成的物件是稅基，分成比例是稅率，例如，企業所得稅是針對企業利潤徵稅，稅率為25%，那麼可以認為，政府與企業針對利潤的分成比例是25：75。與此同理，增值稅可視作是政府與企業針對企業增加值分成，分成比例是17：83；營業稅可視作是政府與企業針對企業銷售收入進行分成，分成比例依稅率而定。

但是，這裡馬上出現一個問題：稅率是全國統一的，就是說政府與企業的收益分成規則是統一的，地方政府怎樣改變它與企業的收益分成規則？

繼續看張五常（2009）的分析，他寫道：

“一個縣可以視作一個龐大的購物商場，由一家企業管理。租用這商場的客戶可比作縣的投資者。商場租客交一個固定的最低租金（等於投資者付一個固定的地價），加一個分成租金（等於政府收的增值稅），而我們知道因為有分成，商場的大業主會小心地選擇租客，多方面給租客提供服務。也正如商場給予有號召力的客戶不少優惠條件，縣對有號召力的投資者也提供不少優惠了。如果整個國家滿是這樣的購物商場，做類同的生意但每個商場是獨立經營的，他們競爭的激烈可以斷言。”

答案在這裡：在固定的稅收分成契約之外，有可變的定額契約參與進來，使得地方政府與企業的整體利益分配關係是彈性分成契約！

現實中，這種可變的定額契約是什麼呢？代表性的有三種：土地出讓收入、生產性服務、稅收返還。

一是土地出讓收入。《憲法》修正案和《土地管理法》等法律法規賦予地方政府成為本地區唯一的土地出讓方。地方政府出讓的土地包括兩類，一類是商業用地，地方政府一般採用“招拍掛”的方式出讓，看中的往往是其出讓收入規模；另一類是工業用地，地方政府一般透過協議方式出讓，看中的往往是招商引資的效果。不論是商業用地還是工業用地，投資者交納的土地出讓收入是一次性的，相當於向地方政府支付的固定價格。就工業用地而言，由於是協議出讓，因此工業用地價格是可以在討價還價的基礎上調整的。進入21世紀以來，土地出讓收入的規模不斷擴大，在大多數年份達到地方政府一般公共預算收入0。4倍以上，如果龐大規模，已足以使地方政府利用土地出讓收入的可調整的定額契約性質，大幅度調整它對投資者的利益分配關係。

二是生產性服務。我國地方經濟社會發展水平差異較大，如果任由市場來配置資源，那麼大量的投資會集中在市場條件較好的地區。在市場條件不好的地區而言，要吸引企業過來投資，就需要在稅收之外，改變政府與企業的利益分割點，提供生產性服務就是一個重要措施。地方政府可以採取的措施是多樣的，如平整土地、幫助企業實行拆遷、甚至替投資者建造廠房和招募工人等。只不過，這些措施不是要求企業上交政府一個定額，而是政府為企業的付出，可以視作是政府倒過來給企業的一個定額，它們仍屬於定額契約。

三是稅收返還。在現實中，除了土地出讓收入，地方政府往往用自有財力給予企業一定的稅收返還，用於調整當地政府和企業之間的利益分配關係。稅收返還有的採用分成辦法，如地方政府將上繳的企業所得稅按一定比例返還給企業；有的是採用一次性返還辦法，如給予企業獎勵。前者屬於地方政府能主導的，有充分彈性的分成契約，後者屬於定額契約。這樣，分成契約和定額契約這兩種稅收契約的結合保證稅收契約的效率。

這三種形式可變的定額契約與稅收的分成契約結合，使得地方政府可以根據當地經濟狀況與投資者靈活地談判收益分成比例，由此提高了政府與企業合作效率。

三、分稅制的彈性分成契約總結

根據以上分析，可以總結一下分稅制的契約系統：稅收是投資者與政府之間的有一定彈性的分成契約，之所以說是有彈性的，是因為稅收徵管力度可以改變實際稅率的大小；土地出讓收入是可變的定額契約，稅收返還屬於有彈性的分成契約或定額契約，它們結合在一起，成為有彈性的稅收契約；省級以下地方政府存在多種形式的稅收契約，建立在上下級政府討價還價基礎上的稅收契約也具有彈性；中央政府與地方政府之間，增值稅和企業所得稅屬於無彈性的分成契約、營業稅屬於分稅契約、轉移支付屬於可變的定額契約，這些契約組合在一起成為有彈性的契約集合。這些形形色色的子契約結合在一起，構成了一個激勵系統，使得分稅制整體上呈現彈性分成性質，見圖1。

圖1 分稅制的彈性分成契約系統

因此，儘管分稅制表面上採用的統一稅收分配契約，但是整個契約仍然保留了足夠的彈性來適應各省的經濟發展水平，進而使得分稅制實際成為有彈性的分成契約系統。

四、稅收彈性分成的產生原因及實施條件

彈性分成契約給予了地方政府很強的稅收增收激勵，保證了地方政府的財政利益，而稅收來自於稅源擴大，因此彈性分成契約又會促使地方政府採用種種手段推動經濟發展。那麼，一定要透過彈性分成契約才能產生這樣的效果嗎？畢竟在世界範圍內，象中國這樣廣泛實行上下級政府間、政府與企業間的彈性分成契約不具有普遍性。這需要我們瞭解彈性分成契約有效率的實施條件是什麼。

彈性稅收契約有效率的前提條件是，中國經濟增長嚴重依賴政府主導。政府主導經濟發展體現在兩方面，一是以政府投資為代表的政府生產性支出迅速增長，如在2008年中國政府啟動了第二次積極財政政策，其主要內容是進行4萬億大規模投資，其中中央財政預算內投資高達1。18萬億，其餘2。82萬億配套資金也不少來自地方財政預算和地方債資金；二是雖然政府沒有進行直接投資，表面上投資資金來源於民營、外資等企業投資和銀行信貸資金，但這些投資行為和專案都與政府的發展目標和意圖緊緊相連。由於政府以多種形式主導經濟建設，政府勢必要根據政府顯性或隱性投入的程度而爭取與之相當的剩餘索取權，統一的無彈性稅收契約就不會產生有效率的結果。

為進一步說明這個道理，我們將主導經濟建設的政府與“守夜人”式的政府做比較。如果是守夜人式政府，即政府沒有對投資者進行任何投入，那麼各種稅收契約的分成比例完全可以統一：一是稅率統一，它使得企業與政府間的利益劃分固定化；二是政府間稅收分配契約統一，它使得上下級政府間的利益劃分固定化。但是在政府主導經濟建設的情況下，由於地方政府對投資者提供了種種支援，當投資產生收益時，地方政府有權根據它投入的多少取得利益分成。而要做到這一點，其途徑有二：一是在稅率固定的背景下，透過調整收費和土地出讓價款來調整政府與企業間的利益分配關係；二是在全國整體稅收契約固定的背景下，透過政府間有彈性的稅收利益分配辦法來調整政府間利益分配關係。

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