清代海洋開發政策變遷與國家治理的核心理念緊密相關。明清朝代更替，國家管理機制與軍事策略發生重要嬗變。尤其是清代以後，滿漢畛域之忌與馬上治國的軍事戰略，均成為清朝統治者調整海洋開發與貿易等政策的重要考量因素之一。唯防是舉，或有海無防的清代軍事戰略，與之相對的是地方海洋勢力、海洋貿易的發展，兩者關係在近代以來中西交匯的大視野中發生了重要變化，直接影響了中國進入世界、發展海洋事業的步伐。以廣東和福建為代表的地方勢力在發展海洋事業方面，有著共同的動力，但在具體的朝廷戰略實施中如何協調兩者關係，顯得更為關鍵。以乾隆帝為例，在其深層政治考量中，海洋開發究竟處於一種什麼樣的位置，這是一個頗值得思考的學術問題。

換句話說，是什麼因素影響著乾隆帝對於沿海地區海洋開發的態度？是外貿的巨大價值，還是海防的絕對安全呢？是地區的區域性利益，還是整體經濟發展戰略呢？已有學人對康熙年間至乾隆七年（1742年）的禁止南洋貿易一事作過相關分析，本文則更著重梳爬乾隆以降朝廷海洋治理的諸多史實，思考清廷有關海洋利益與海洋開發的內在邏輯，特別是有關國家安全與發展的矛盾處理。在清朝沿海地區中，粵、閩、浙三地均有開海的地理優勢，存在隱形的競爭邏輯。在康熙朝至乾隆朝相當長時期內，閩省開海之聲更加響亮。清乾隆四年十一月，福建按察使覺羅倫達禮陳奏稱閩省產米無多，請弛海禁。戶部諮詢江蘇、浙江各省。

江蘇巡撫張渠奏報：“臣查江蘇半系濱海之區，在在皆有出海之口。洋禁一開，徒滋接濟外洋弊端。且江蘇戶口日繁，搬米過多，價易昂長。惟有查照江浙採買江廣米穀之例，閩省如遇歉收，即探聽江浙米價，委員採買。倘官買之米不敷，亦聽閩省招商，並多撥官兵押送。其出口進口，仍驗給照票放行，亦止許出上海一口，其餘概不得開放。”對此，乾隆帝表示允許。福建一省與內地進行貿易時涉及出海之處仍須朝廷討論和批准，可見當時海洋貿易管控之嚴格。在乾隆五年的“紅溪慘案”中，朝廷圍繞是否禁止南洋貿易曾有過激烈的爭論。儘管閩浙總督策楞等奏請禁止南洋貿易，或有滿人簡單處理的慣習，但福建士紳御史李清芳則奏請只禁止“噶喇吧”國（即巴達維亞）買賣，南洋各道不宜盡禁。

乾隆帝對此並未輕易獨斷，而是指示議政處將“禁止商販於沿海貿易、商民生計有無關礙”一事，移交與閩浙江廣督撫詳查議奏。隨後，兩廣總督慶復表達己見：“就粵而論，借外來洋船以資生計者，約計數十萬人，若遽禁南洋貿易，於商民衣食生計實有大礙，再南洋諸國米多價賤，每年洋船進口搭運米穀，於民食不無小補。”後來，朝廷綜合考慮各地情況和意見，仍允許南洋貿易，照舊通商。“廣東地窄民稠，雍正五年，援閩省之例，開趁南洋，閱久相安。茲以噶喇吧番目，戕害漢人，署閩督策楞恐番性貪殘，並有擾及商船，請禁南洋貿易，固為防微杜漸。但聞番目此舉，伊地賀蘭國王責其太過，欲將鎮守噶喇吧番目更換，再三安慰商船，照舊生理，則該番並無擾及客商之意，請毋庸禁止南洋貿易。查各督撫所議，或請毋庸禁止南洋，或請暫禁噶喇吧往來，雖所議不同，其意皆以仰體皇上懷柔至意，令海外遠夷，悔過自新，均沾德澤，應請將南洋一帶諸番，仍準照舊通商。”

顯然，來自福建、廣東等地海洋貿易帶來的巨大利益已成為此次朝廷對外政策實施的重要因素，尤其是福建、廣東兩地的地方意見。不過，官吏過分強調地方利益，往往引起了乾隆帝的敏感神經。如乾隆八年六月十八日，閩省請求弛禁米穀貿易。給事中陳大玠奏：“閩省去歲薄收，督臣奏請截留浙漕十萬石，海運至閩平糶。經御史沈廷芳奏，奸商泛海，購米逐利，凡產米之地，不許洋船夾帶越漏。竊思沈廷芳系浙人，臣系閩人，浙閩之民，皆我皇上赤子。今閩人全賴海運撥賑，且商船出入，原有行戶保認，官員稽查，請申明舊例，無庸禁止，以滋商民之累。”對於弛禁一事，乾隆帝未置可否，但所言弛禁理由卻令其十分不滿。不久，乾隆帝有旨：“此事著該部議奏，陳大玠只宜就事論事，疏中閩人浙人之說，先分畛域，立言失體。”

福建一地強調獨立開發，允許開海弛禁，則是乾隆十一年十二月，從福建巡撫升任南河總督不久的周學健奏請：“閩省沿海貧民生計維艱，因思上竿塘、下竿塘、西洋嶼、東獅、白畎、東洛、西洛、大嵛山、小嵛山、烽火衕、浮鷹山、四礵山、七星嶼、南關山等十四島，綿延數百里，環繞於閩縣、長樂、連江、羅源、霞浦、寧德、福鼎各界。其間可耕之地甚多，若一經開闢，數邑貧民，皆得藉以謀生。向慮有洋盜哨聚，因加禁止，今海宇澄清，遊巡絡繹。竿塘等島，更屬逼近內地，應請一併弛禁，令殷實士民，前往開闢。”乾隆帝將此奏交由軍機大臣等討論，後認為此議係為貧民生計起見，但事關海防，故須審度形勢，籌酌盡善，應飭交該省督撫，再加查勘定議。

在周學健看來，民生為緊，需要弛禁。但是，福州將軍兼管閩海關事務新柱不同意福建開海，原因是：“查各島並孤懸海中，山多田少，而黃瑞等呈內以少報多，其意不在田而在海，海洋之利甚夥，濱海貧民，輸納魚課，藉此為生。若聽紳士認墾兼併，窮民必至坐困。況各島開墾，海禁即弛，實為啟釁叢奸之漸。”到底是民生重要，還是海防重要？乾隆帝更多傾向於後者，在新柱的奏摺上，皇帝硃批：“此奏甚是，知道了。”同年七月，乾隆帝最終否定福建開海的意見，申明理由：“此件尚在確勘，未經題覆準行。而紳士等貼示招人，看此情形，惟以包收眾利為事，全無實在與民興利之心。