北京史西寧律師說法

行政訴訟的適格被告應當根據“誰行為，誰被告；行為者，能處分”的原則確定。通常情況下，行政行為一經作出，該行為的主體就已確定。但在某些特殊情況下，行政行為的適格主體在起訴時難以確定，只能透過審理並運用舉證責任規則作出判斷。

《國有土地上房屋徵收與補償條例》第四條規定，“（一）、市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋徵收與補償工作。（二）、市、縣級人民政府確定的房屋徵收部門（以下稱房屋徵收部門）組織實施本行政區域的房屋徵收與補償工作。”第五條規定，“（一）、房屋徵收部門可以委託房屋徵收實施單位，承擔房屋徵收與補償的具體工作，房屋徵收實施單位不得以營利為目的。（二）、房屋徵收部門對房屋徵收實施單位在委託範圍內實施的房屋徵收與補償行為負責監督，並對其行為後果承擔法律責任。”上述規定明確了市、縣級人民政府及房屋徵收部門、實施單位之間因房屋徵收補償工作產生的法律責任。在無主體對強拆行為負責的情況下，人民法院應當根據職權法定原則及舉證責任作出認定或推定。如果用地單位、拆遷公司等非行政主體實施強制拆除的，應當查明是否受行政機關委託實施。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行再113號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：李波，男，1973年7月11日出生，漢族，住山東省惠民縣。

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：ＸＸ，女，1966年7月23日出生，漢族，住山東省惠民縣。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）：山東省惠民縣人民政府。住所地：山東省惠民縣府前街*號。

法定代表人：夏培劍，該縣人民政府縣長。

再審申請人李波、ＸＸ因訴山東省惠民縣人民政府（以下簡稱惠民縣政府）行政強制及行政賠償一案，不服山東省高階人民法院（2016）魯行終865號行政裁定，向本院申請再審。經本院（2016）最高法行申4584號裁定提審後，依法組成合議庭對本案進行了審查，現已審查終結。

李波、ＸＸ向山東省濱州市中級人民法院（以下簡稱一審法院）起訴稱：2011年1月惠民縣政府決定在縣城行政規劃區內進行舊城改造，制定頒佈了惠發（2011）第1號檔案和惠政發第8號《關於印發惠民縣2011年城市建設及舊城改造實施方案的通知》，相繼組織成立了惠民縣西關片區舊城改造建設指揮部（以下簡稱西關片區指揮部）、惠民縣宋家營片區舊城改造建設指揮部等臨時機構。申請人所有的房屋位於西關片區指揮部管轄區內，被列入拆遷規劃範圍，用於惠民縣御景家園專案商業開發建設。在舊城改造期間，西關片區指揮部和惠民縣歷史文化名城開發建設指揮部（以下簡稱歷史文化名城指揮部）分別制定頒發了《西關片區舊城改造徵收與補償安置方案公示》（以下簡稱《公示》）和《舊城改造公告》（以下簡稱《公告》）。因拆遷補償標準違背和脫離了市場價格，雙方就補償問題未達成協議，在沒有告知原告，無任何拆遷文書等相關法定文書的情況下，惠民縣政府組織工作人員利用大型挖掘機將申請人的十二間房屋違法拆除，屋內許多生活用品及貴重物品被掩埋，給原告造成重大損失。故請求：1。撤銷西關片區指揮部的《公示》；2。撤銷歷史文化名城指揮部的《公告》；3。確認惠民縣政府強制拆除房屋的行為違法，賠償申請人房屋及財物損失100萬元。

一審法院查明，西關片區指揮部於2014年6月14日釋出《公示》，歷史文化名城指揮部於2014年9月18日釋出《公告》，上述兩檔案均載明西關片區舊城改造範圍為：北起西關大街，南至一中宿舍，東起西護城河，西至西關和家衚衕、新村東側第一衚衕。李波和ＸＸ系夫妻關係，其居住的房屋位於西關片區指揮部管轄範圍內，被列入上述舊城改造規劃範圍。因對補償標準有異議，李波、ＸＸ一直未簽訂安置協議。2015年8月13日，李波、ＸＸ居住的房屋被破壞，李波得知後向公安機關報案，請求公安機關對山東鼎爍房地產開發有限公司有關工作人員以故意毀壞財物罪依法立案偵查，追究參與違法強拆人員故意毀壞財物罪的刑事責任，同時要求賠償損失，恢復房屋原狀。2015年10月13日，李波、ＸＸ提起本案行政訴訟。2015年11月30日，惠民縣公安局向李波出具惠公刑不立字（2015）00029號《不予立案通知書》，告知李波經審查認為沒有犯罪事實發生，不符合立案條件，決定不予立案。

一審法院認為，李波、ＸＸ起訴請求確認惠民縣政府強制拆除其房屋的行為違法，並要求賠償損失100萬元，但惠民縣政府辯稱未曾實施過上述行為，原告提供的證據亦不能證實惠民縣政府工作人員曾參與或實施拆除原告房屋的行為，且原告在因房屋受損向公安機關遞交的刑事控告狀及所作詢問筆錄中均未明確主張其房屋受損系惠民縣政府工作人員所為，因此惠民縣政府並非本案適格被告，原告的起訴不具備法定起訴條件，故裁定駁回李波、ＸＸ的起訴。

李波、ＸＸ不服一審裁定，向山東省高階人民法院（以下簡稱二審法院）提出上訴。

二審法院認為，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條、《最高人民法院關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第二十七條第（一）項之規定，原告提起行政訴訟應當有明確的被告和具體的訴訟請求和事實根據，並對其起訴符合法定條件承擔舉證責任。本案中，李波、ＸＸ提供的證據不能證明惠民縣政府的工作人員組織或參與實施了對涉案房屋強制拆除的行為。李波、ＸＸ未能證實惠民縣政府是本案適格被告，故一審法院認定其起訴不具備法定起訴條件並無不當。關於一審法院依惠民縣政府申請調取證據是否合法的問題。一審法院依惠民縣政府申請調取證據並非為證明其作出強制拆除行為的合法性，而是為查明惠民縣政府是否作出被訴強制拆除行為等案件事實，因此李波、ＸＸ主張一審法院調取證據程式違法不能成立。故裁定駁回上訴、維持原裁定。

李波、ＸＸ向本院申請再審稱：（一）其提起本案訴訟符合法定的起訴條件，一審法院應當進行審理，作出駁回起訴裁定書違法；（二）二審裁定認定事實錯誤。一審期間被申請人的負責人既未出庭應訴，也沒有委託相應的工作人員出庭應訴，出庭的系惠民縣房地產管理局的工作人員。被申請人在一審開庭審理期間，向法庭提出調查取證的申請已經違反應當在舉證期限內提出申請的規定，一審法院為被申請人調取證據違反法定程式，且該證據沒有經過法庭質證，不能夠作為定案的依據；（三）二審裁定適用法律錯誤，法院僅僅從施工人員是否系惠民縣政府的工作人員的角度評判被告的適格問題，沒有從惠民縣政府組織西關片區舊城改造的角度去認定適格被告，更沒有根據《國有土地上房屋徵收與補償條例》的相關規定去認定被申請人在組織舊房改造過程中導致申請人房屋被強行拆遷的事實是錯誤的；請求撤銷一、二審裁定，指令一審法院繼續審理。

本院認為：根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條之規定，提起訴訟應當符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規定的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實根據；（四）屬於人民法院受案範圍和受訴人民法院管轄。本案中，一、二審法院均是以李波、ＸＸ提供的證據不能證明惠民縣政府組織或實施了對涉案房屋強制拆除的行為為由，認為惠民縣政府並非本案適格被告，進而裁定駁回起訴。故本案的爭議焦點為，被申請人是否為本案被訴行政強制行為的主體。

行政訴訟的適格被告應當根據“誰行為，誰被告；行為者，能處分”的原則確定。通常情況下，行政行為一經作出，該行為的主體就已確定。但在某些特殊情況下，行政行為的適格主體在起訴時難以確定，只能透過審理並運用舉證責任規則作出判斷。《國有土地上房屋徵收與補償條例》第四條規定，“（一）、市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋徵收與補償工作。（二）、市、縣級人民政府確定的房屋徵收部門（以下稱房屋徵收部門）組織實施本行政區域的房屋徵收與補償工作。”第五條規定，“（一）、房屋徵收部門可以委託房屋徵收實施單位，承擔房屋徵收與補償的具體工作，房屋徵收實施單位不得以營利為目的。（二）、房屋徵收部門對房屋徵收實施單位在委託範圍內實施的房屋徵收與補償行為負責監督，並對其行為後果承擔法律責任。”上述規定明確了市、縣級人民政府及房屋徵收部門、實施單位之間因房屋徵收補償工作產生的法律責任。在無主體對強拆行為負責的情況下，人民法院應當根據職權法定原則及舉證責任作出認定或推定。如果用地單位、拆遷公司等非行政主體實施強制拆除的，應當查明是否受行政機關委託實施。

本案被訴強制拆除房屋行為發生於2015年8月13日，再審申請人作為被徵收人事先沒有與徵收人達成補償安置協議，也無證據證明徵收人已經作出強制拆除決定，故本案

被訴強拆行為屬於事實行為

。經調取本案一、二審卷宗查明，再審申請人曾向一審法院提交西關片區指揮部發布的《公示》、歷史文化名城指揮部發布的《公告》、西關片區指揮部製作的《孫武鎮西關片區房屋徵收補償估價彙總表》、《惠民縣孫武鎮房屋徵收補償分戶估價明細表》、拆除房屋的照片等。再審申請人的涉案房屋位於上述《公示》與《公告》的徵收範圍內。上述兩個指揮部均為行政機關為了舊城改造專案專門設立的臨時機構。一審開庭審理中，惠民縣政府認可上述《公示》、《公告》及《孫武鎮西關片區房屋徵收補償估價彙總表》的真實性，僅就實施主體問題予以否認。再審被申請人在一審中提交的七份《西關片區舊城改造住宅房屋徵收補償安置協議書》亦表明，西關片區舊城改造專案是按照該縣城市總體規劃進行的房屋徵收，雖然該協議的簽訂主體為鼓樓街居民委員會與各被徵收人，但惠民縣政府作為徵收部門在備案欄加蓋了政府公章。上述證據均可以證明，涉案房屋位於徵收及舊城改造範圍內，被徵收人未與徵收人達成補償安置協議，涉案房屋的強制拆除行為與舊城改造專案涉及的徵收行為具有高度關聯性。

至於實施本案被訴行政強制行為的主體，雖然再審申請人曾向公安機關報案稱涉案房屋系被山東鼎爍房地產開發有限公司的人員故意毀壞，但公安機關作出的《不予立案通知書》說明不存在刑事犯罪。一、二審法院在未查明該公司是否為相關用地單位、是否受行政機關委託的情況下，以被申請人否認實施被訴強拆行為為由，將舉證責任分配由再審申請人負擔，不符合《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第四條第一款的規定。該款規定：“公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的證據材料。”李波、ＸＸ起訴時向一審法院提交的證據，可以初步證明惠民縣政府負有涉案房屋所在區域徵收與補償的法定職責，在雙方未達成補償安置協議且涉案房屋已被強制拆除的情況下，除非有相反證據證明涉案房屋系因其他原因滅失，否則舉證責任應由惠民縣政府承擔。在惠民縣政府無法舉證證明非其所為的情況下，可以推定其實施或委託實施了被訴強拆行為並承擔相應責任。

綜上，一、二審裁定駁回李波、ＸＸ的起訴確有錯誤。依照《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百二十三條第三項之規定，裁定如下：

一、撤銷山東省濱州市中級人民法院（2015）濱中行初字第15號行政裁定書；

二、撤銷山東省高階人民法院（2016）魯行終865號行政裁定書；

三、指令山東省濱州市中級人民法院繼續審理本案。