“十月革命”過後，局勢對蘇俄來說可謂是舉步維艱，其中最鮮明的便是戰爭。原本一窮二白的蘇俄手底下就沒多少“正規軍”，連列寧都忍不住吐槽：這哪兒像軍隊？簡直就是一窩土匪嘛！蘇俄的軍隊正規化才剛剛開始，既要面對內部反對勢力，又要應付國外干涉軍。然而，假如把一個國家比作一個人，那麼戰爭充其量只是一場重病，當時的蘇俄面臨著一個更棘手、更迫在眉睫的問題。

1923年9月，負責管理和調配幹部的卡岡諾維奇心裡急得要命，他曾對同僚發出過這樣的抱怨：“無論在組織內部還是在登記分配部，關於誰在管理農村的資料都沒有，甚至連相關的調查也一點不存在。”這番話說出了蘇俄政府面臨的一個困境——幹部群體建設實在是相當糾結。戰爭的破壞性是大，但戰爭總會結束的；而對於一個國家而言，幹部群體的水平不行，那才真的是後患無窮。幹部就像是國家的骨架，連骨架都長不硬，人怎能站直？而當時的蘇俄恰恰在這個問題上碰到了大麻煩，實際上，他們在最初的幾年裡已經做足了嘗試，卻仍沒能找到簡單有效的辦法。

在無產階級革命的最初階段，組織高層選拔幹部的主要方式類似於“海選”：他們會時刻注視著整個組織，有能力突出、事業心足夠強的年輕人一旦出現在組織高層視野中，他們便會立馬得到重用。當然了，為了儘快壯大革命事業，布林什維克也吸收了大批曾為沙俄政府效力的官員，甚至有人決心投誠，前者便可以既往不咎。“十月革命”後，蘇俄政府曾短暫地採用過基層選舉制，即從群眾最底層一步步向上推舉幹部；新鮮血液被納入政府職能部門後又會被下放到各處磨礪，真正有本事的年輕人則會被調往莫斯科、列寧格勒等中心。

眾所周知，蘇俄社會勢力龐雜，階級矛盾尖銳，既有蘇維埃政權的擁護者，又有仍忠於沙俄政權的有產階級；連年的戰爭、貧窮和死亡讓人與人之間變得感情淡漠，相互猜忌，甚至連組織內部都是山頭林立，鬥法頻頻。在這種情況下，一種十分極端的現象便出現了：有兩個很有能力的年輕人都想在仕途上更進一步，但彼此看不順眼對方；旁觀者一邊看熱鬧，一邊把選票投給了路人甲。結果，有能力的人沒選上，選上的人可能反而並不那麼上進。

最初選拔幹部的方式令蘇俄政府感到十分疲憊，幹部培養得慢不說，效率還低，有可能1000人裡都出不了幾個真正的人才。列寧一早就發現了這些弊端，他曾在《國家與革命》中作出闡述：國家綱領構建的社會看上去很豐滿，但現實卻不足以支撐當初的設想；基層群體普遍文化層次低，更別提有多少政治素養了。在隨後的俄共（布）第八次會議上，列寧又重申了這一觀點：“直到今天，我們還遠沒有達到使勞動群眾參加管理的地步……事到如今，只有先讓無產階級先進階層來替勞動群眾實行管理。”

這種混亂到1919年初開始得到改善，當年3月，蘇維埃政府開始著手構建各職能部門，根據會議決策，對幹部群體實施規範化建設。正如之前所說，布林什維克暫時放棄了從基層海選幹部胚子的做法，而是依靠組織自身培養出了大批幹部，他們被派到政治、經濟、文化、軍隊和工會等部門。這批新鮮血液發揮了極大作用，不過，這個時間點上的蘇俄仍處在動亂中，成熟可靠的幹部對國家而言是一筆重要資產，但“暴兵”式的幹部培養絕非長久之計。為了快速培養幹部，高層很快又制定了一套特殊的幹部培訓機制。

簡單來講，這個機制可以被概括為“動員 粗放任命制”，要培養能堪大任的幹部，首先要試探每個人的事業心和革命積極性，因此，高層也不急著給每一名幹部分配硬任務，而是發出動員令。被徵召的幹部則會被派到革命力量相對薄弱、條件相對艱苦的地區，其中業績比較好的則會被吸收到更高的階層中，從大名鼎鼎的基洛夫到後來的克格勃一把手謝列平，這種幹部選拔機制確實為蘇聯挑出了許多優秀人才，然而，它的缺陷同樣明顯。

首先，正如列寧所說，俄國人民的政治素養普遍較低，有些人想當幹部，說白了就是為了吃好喝好，遠離飢一頓飽一頓的苦日子。因此，當高層釋出軍事動員令時，能徵召到的幹部比預期得要少得多。例如在1920年，一份名為《告俄共地方組織書》的報告中提到：“運輸業現在仍處於危急狀態，按照指令，本來應當動員5000名幹部，但到目前為止，響應者僅有1000人。”蘇維埃高層也曾痛定思痛，將權力下放給基層，希望以此調動基層機關的積極性，誰料此舉適得其反：“地方組織往往不把最有經驗的組織人員、經過考驗的優秀幹部貢獻出來。”有能力的人到哪都是寶，咋可能說給就給呢？

原來，接受徵召的那批幹部具體負責什麼工作，大多都是由上級分配的，然而這些工作並不一定能符合他們的專長：有人擅長搞教育，你讓他去負責養牛養羊，自然很難做出成績。就拿1921年以後蘇維埃政府最新制定的幹部任命規則來看，被分配到經濟、貿易崗位上工作的“專家”卻不一定就是科班出身，而是所謂的“最有素養的幹部”；稍差點的則會被依次安排到其他部門。在當時，大批幹部不得不臨時“轉型”以適應這套新制度，事實上，根據1992年解密的蘇聯檔案來看，蘇聯高層後來也承認了自己的失誤——這種制度帶有鮮明的臨時性特徵，自身侷限極強，只適用於極少數特殊時期。而直到1923年底，蘇聯高層才用一套新制度將其替換掉。

1921年～1923年的兩年多時間裡，蘇維埃政府幹部的任命相當混亂，雖說原則上講，由高層任命是主要方式，但也有許多部門繞過中央搞選舉，甚至有高層實權大佬直接把人拉進核心權力圈。1923年11月的全國代表會議一召開，這個問題就引發了無數與會者吐槽，專門負責管理幹部的卡岡諾維奇更是直言不諱：“毫無疑問，政府在用人問題上正處於完全的混亂中，這種狀況必須儘快消除。”在這一背景下，有人提出要建立“官員名冊制度”。

什麼是官員名冊制度呢？簡單地說，這種制度就是把幹部都記錄在案，有誰做過什麼好事或者壞事，他們的功績和“黑料”都會一覽無餘。一旦體制內空出什麼重要的位置，需要一名有能力、有經驗的幹部來填，高層立馬就能參考名冊作出最佳任命。這種制度不但能夠極大提升幹部選拔和任命效率，更能對整個幹部群體形成強有力的監督。然而，它卻是一把雙刃劍，這為蘇聯後來禍患無窮的官僚主義埋下禍根。

正是在1923年的那場重要會議上，莫洛托夫提出要建立“國家機關官員任命名冊”，初衷是好的，當即引發許多人的響應。不過，這一提議同樣遭到了猛烈抨擊，有人富有遠見地預見了結局，稱它會破壞國家機關，給國家帶來嚴重而頑固的官僚主義。然而，幹部群體建設是迫在眉睫的頭等大事，在蘇聯高層的一番糾結下，1925年11月16日，完整的蘇聯的官員名冊制度還是基本建立起來了。

在最初的一段時間裡，它極大地改善了幹部群體面貌，推進蘇聯官僚體制的規範化程序，然而，它的巨大優勢無形中抹殺了其他幾乎所有幹部選拔任命途徑，造成了權力的過分集中，最終為官職等級名錄制度和“斯大林錢袋”的形成埋下伏筆。