前言

清初，江南省左右布政使分設，後又對按察使和巡撫的轄區範圍進行調整，進行江南分省。咸豐、同治年間，太平軍佔領長江流域，清廷內部引起了設定江北巡撫的討論，清政府並未同意，而是提高漕運總督權力以兼理江北地方和調整道員管轄範圍。光緒末年，清廷最終裁漕，然而江北地方仍需大員駐紮，清政府決定以江淮巡撫代漕運總督，江北劃為一省，進行蘇淮分省。民國初年，江北人民要求江北設省，請求先行設定民政司、財政司各一，引起江北分省運動。此外，我們不難發現清季及民初的江蘇分省（或成功或失敗）的特點：多是由於地理環境（地域廣大，長江分割南北）影響治理，導致職官調整，從而引發分省運動。當然地理環境只是一種影響因素，深刻的時代背景，比如交通不便、通訊不發達等阻礙了省級政權對轄區事務的有效管理。如今，長江已經成為江蘇的黃金水道，遍佈長江江蘇段的一座座大橋、高密度連線省內城市和鄉村的各級公路，即時通訊飛速發展，往日由地理環境而產生的一系列問題已然成為歷史。

一、太平天國戰爭與漕運總督

兼管江北江南分省雖解決了財政問題，在財政角度上有一定合理性，不過從地理位置上看長江橫貫江蘇地區，江北地域遼闊，而專管江蘇地區事務的江蘇巡撫駐紮蘇州一隅，加之晚清交通不便，平常之時江北遇有要事奏報尚能應對，但在戰時影響資訊傳遞。乾隆二十五年（

1760），清廷將江蘇布政使轄區一分為二：蘇州、松江、常州、鎮江4府與太倉直隸州交由江蘇布政使司管理，另外的江寧、淮安、揚州、徐州4府和通、海2直隸州則另立江寧布政使司（駐江寧）統轄。經此調整，江蘇形成有江蘇布政使司和江寧布政使司分治的局面。同治元年（1862）二月，兩廣總督王慶雲上奏進言，直接指出了江蘇地區面臨的問題，“蘇常失陷，巡撫以下，駐上海偏隅，與江北各屬道途中梗，而守令之升調，與夫錢穀、刑名、仍須稟詳江蘇巡撫檄辦，輾轉需時，不問可知”。他建議讓漕運總督兼理江北巡撫，管理江寧布政使所轄地方，將江寧布政使遷至漕運總督駐地，共同辦理江北事務，無須江蘇巡撫管轄。清廷命曾國藩議復此事。曾國藩認為“至（咸豐）十一年春間，上海粗定，江北各屬與巡撫衙門文報常通，紀網漸立。逮安慶克復以後，蘇省官紳紛紛來臣處請兵，設立水驛，專用輪船遞送文書，往返不過旬日”，無須再使漕運總督兼理江北巡撫。此事遂被清政府否決，“系蘇常初失時情形，與現在情形不同，請無庸議”。

雖然王慶雲關於漕運總督兼理江北巡撫的建議遭到朝廷否決，但同治三年（

1864）御史陳廷經仍以太平軍據長江影響奏報為由請設江北巡撫。他將安徽省一同拉上，他認為清政府雖然採取相應辦法，但是成效不明顯，“文宗顯皇帝以徽省事務責成浙撫督辦，然浙江巡撫駐守杭州城，從未一出境地，不過派兵遙援而已。又新設皖南道，仿臺灣故事，賞加按察使銜，準其專摺奏事，然上有督撫，顧忌孔多，數年來未聞皖南道發一折奏一事也”。他建議將安徽、江蘇以長江為界，長江以北設定江北巡撫，以南設定江南巡撫。清廷將此事交由曾國藩等人奏議，曾國藩此時仍然持反對態度，以“畫疆太明，未必果能久安。疆吏苟賢，則雖跨江跨淮，而無損於軍事吏事之興。疆吏苟不賢，則雖畫江分治，而無補於軍事吏事之廢”反駁了陳廷經。清廷綜合考慮後同意了曾國藩的觀點。陳廷經要求設定江北巡撫的提議未獲允准。清政府圍繞這一問題的解決首先是擴大漕運總督的權力。早在咸豐十年（1860），太平軍攻佔江南蘇常地區，清政府便意識到問題的嚴重性，下令“所有江北鎮道以下各員，均著歸漕運總督暫行節制”。

雖是暫行節制，但是漕運總督此後一段時間內一直手握大權，並管理江北。吳棠擔任漕運總署期間，漕運總督仍身兼軍、政、糧臺大權。

甚至到光緒年間，“署理漕運總督恩錫奏，徐海被水饑民南下，與督臣李宗羲在清江運河南北兩岸，及清江以上之楊莊地方分廠收養。俟來歲春融，再遣回籍，並委員分赴邳宿海沭等處，舉辦冬賑報聞。”漕運總督仍是兼理政事。另一方面，曾國藩希望增設道員，將職權細化。同治四年（1865），捻軍擾亂徐州、揚州等地，曾國藩請“淮徐揚海道轄境遼闊，請仍設淮揚道員缺，以重地方而專責成”，即在有淮徐揚海兵備道的情況下，再設一淮揚道加以管控江北地方，清政府基本同意了曾國藩因時制宜的看法，遂復設淮揚河務兵備道管理淮揚兩屬，徐州道作為徐州河務兵備道管理海州一屬。細化道員職權作為權宜之策是有效的，但並不能從根本上解決問題。太平天國戰爭後，沈葆楨發覺海州一屬政務繁忙，進行頻繁的文報往來不可避免。當下境況又是海州幅員遼闊，與徐州距離較遠，途中道路偏僻，海州文報還必須經過清河縣驛正站再傳遞給徐州，遇有事務，“動經旬日，事機即虞遲滯控制”。建議將海州就近改歸淮揚道。清政府允准，“改江蘇淮揚道為淮揚海道，徐海道為徐州道”。清政府採取了就近管理的措施。

二、清末的蘇淮分省

清政府賦予漕運總督更多的權力意味著漕督責任重大，然而自商品糧興起，漕糧改折，運糧屯丁裁汰後，漕督已名實不符。光緒二十八年（

1902），新任漕運總督陳夔龍奏請裁漕，但是由於漕運仍有事務，並且漕運總督有鎮守江北的作用，因此清廷並未允准。光緒三十年（1904），裁漕之議再起。御史周樹模稱“南漕半改折色，半由海運，各省糧道亦次第裁減，漕督無官可轄，而體制極崇，殊非綜核名實之道”。與此同時，張謇請求裁漕之後徐州設省，他建議以徐州為中心，再劃出山東、安徽、江蘇部分割槽域組成徐州行省。兩人意見直接由政務處議奏。政務處對裁漕持肯定態度，而對徐州設省直接進行否定。徐州如今作為險地地位已失，“徐州在江蘇，地居最北，若於平地建立軍府，既多繁費，所請分割江蘇、安徽、山東、河南40餘縣，亦設紛更”。

既然不能徐州設省，漕督裁撤後誰來履行管理江北的這一責任？政務處建議改漕運總督為巡撫。清政府同意了這一舉措。將江寧布政使所轄江淮徐揚四府及通海兩直隸州歸江淮巡撫管理，清江作為江淮省省會。江淮巡撫取代漕督，既解決了漕督名實不符的問題，又能使

“巡撫地方”由兼理變得名正言順。“蘇淮分省”始成。不過，“蘇淮分省”卻引起了當時眾多蘇籍官員的反對。先有張謇稱改漕運總督為江淮巡撫是非驢非馬的舉措，後有蘇籍御史陸潤庠聯名眾多蘇籍官員上奏反對分省，又有蘇籍學士惲毓鼎再次領銜上奏《敬陳蘇淮分省四弊折》反對分省，另有兩江總督周馥聯合張之洞痛陳時弊反對分省。陸潤庠、惲毓鼎、周馥等人反對分省，他們奏摺中的內容，無非是看重江北優越的地理位置（江南屏障）和江南豐厚的財賦來源，兩者可以相得益彰，有利於區域整體穩定。由於設定江淮巡撫引起多人尤其是蘇籍京官反對，清廷不得不遵照大臣意見，於光緒三十一年（1905）將已經設定的江淮巡撫改為江北提督，其只有兵權而無民政權，“蘇淮分省”失敗。

三、民國初年的江北改省運動

民國初年，江北地區遇有民事問題仍需跨江奏報給江南的江蘇巡撫（都督）。江北人為此頗為不滿，掀起江北改省運動。其鋒芒首先指向從源頭上造成此問題的江南分省，

“前清省制劃江南轄境而中分之。以省西安、廬、鳳、穎、池、太各府州，建置安徽行省。其省東各府州，則置總督於江寧，總制三江，置巡撫於蘇垣統治江蘇一省。其下則分設江淮蘇松兩布政使，以為蘇省民政之總彙。析一省之方域而分疆劃界以為治，省制雜糅無逾”。民國元年（1912）江北又發大災，事態緊急，但在上報之時，江北地形複雜，“自最遠之碭山等縣抵省垣，舟車必數易”。為解決這一問題，江北人希望自行處理江北事務因而決定分省。另一方面，根據江北團體所言，因為地形複雜交通不便，致使江北人被江南人歧視，江南人直接代替江北人選出參議院代表，“江淮徒以交通不便為江南人輕視，致所有權利極不平等，現更壟斷把持江北，非自選參議員到參議院，實不足以代表江北人民”。江北團體紛紛表示應建立江北行省。江北為達到目的直接派代表進京參加相關會議並陳述了分省理由，並要求“先在清江設立民政司財政司各一，為淮徐海之機關”。

結語

袁世凱從一國之總統角度出發，為維持國家穩定，最終沒有同意分省。袁世凱為保證地方安定，同意張謇所請

“委劉之潔為師長，駐紮清江”。在任命劉之潔的命令中寫道，“江北地方災歉之後，盜賊蜂起，即責成該師長督率軍隊，妥籌防緝”。江北最終沒有分省，而是在江北設定了一個專管剿匪的師長辦理相應事務。