epco模式是什麼

EPCO是EPC（即“工程總承包”）和OM（即“委託運營”）的打捆，是把專案的設計－採購－施工－運營等階段整合後由一個承包商負責實施，而專案的決策和融資仍然由業主負責的專案建設管理模式，這種模式並非創新，與DBO模式（即“設計—建設—運營”）本質上是一致的，而DBO在汙水處理等領域早有實施，感興趣的可以去查查相關資料，但奈何EPC確實太火了，FEPC的熱度還沒有退卻，在EPC基礎上的EPCO就接踵而來。

一、EPCO的優勢

1、運營導向下的全生命週期管理的需要

傳統模式下，政府投資專案的建設和運營往往分離，一般專案建成後再委託第三方運營或由平臺公司運營，但如果專案建設階段考慮運營不足，往往會造成運營不暢、成本增加、技術適用錯誤等，最終導致專案失敗。對於強運營屬性的專案，EPCO透過將設計、施工和運營等環節的整合，可以解決設計和施工脫節和建設和運營脫節的問題，強化運營責任主體，使得承包商在設計和施工階段就必須考慮運營策劃問題，透過EPCO模式實現建設運營一體化來實現專案全生命週期的高效管理。

2、提升政府專案投資效率的需要

2019年地方政府的融資主戰場已經轉向專項債和市場化融資，在國常會要求確保專項債快速見效的背景下，專案採用EPCO模式可實現投資和建設運營的分離，專案資金籌措由政府透過專項債和市場化融資解決，建設運營由承包商和運營商負責實施，可以大幅度提高投資效率，促進設計、施工和運營各個環節的有效銜接。

二、EPCO的關鍵點

1、適用範圍

目前，不管是EPCO還是DBO都沒有明確的政策檔案參考，僅有住建部《2016年地下綜合管廊試點城市申報指南》中把地下綜合管廊是否採用EPCO模式作為建設運營模式的評審內容之一，但從EPCO的優勢來看，EPCO適用於以運營為導向且運營條件邊界清晰的專案，從已實施的EPCO專案來看，主要集中在汙水治理、水環境治理、市政管網等領域。因此，並非所有專案都有必要透過EPCO進行全生命週期的整合，對於運營服務邊界不清的專案採用EPCO反而會加大雙方的風險，風險的溢價都最終都會體現專案建設運營成本的增加。

2、付款節點

EPCO的建設資金由業主負責籌措，目前，EPCO的付款節點可以分為：（1）建設階段支付建設費用，運營階段支付運營費用。如設計費用預付部分定金，其餘部分根據提供的設計成果支付設計費用，工程費用按照形象進度節點逐月支付工程進度款，支付比例一般80%左右，竣工驗收後支付至97%，質保期過後返還3%的質保金，運營階段費用根據委託運營合同逐期支付；（2）建設階段支付部分建設費用，運營階段支付提留的部分建設費用和運營費用。為了夯實承包商的建設責任，專案是否滿足運營要求往往需要一定的週期才能夠驗證，因此，很多專案都提留部分比例的建設費用在運營前期隨運營費用一併支付，但提留的比例若過高（超過40%），勢必會影響承包商建設的積極性，也不符合財建［2004］369號中要求工程進度款支付比例60%—90%的要求。

3、專案公司

採用EPCO的專案多為了轉移建設運營風險，實踐中，承包方和運營方聯合體中標後可以採用兩種交易結構：（1）中標後，不設立專案公司，工程進度款由業主直接支付給承包方；（2）中標後，由運營方設立專案公司，業主委託專案公司進行工程管理並授權支付工程款，專案公司指導承包方建設，以此來加強對工程建設的管控，保證設計和施工質量，以利於後期運營。

4、績效考核

EPCO的運營維護費用往往涉及財政性資金，也就必須體現“按效付費”，與PPP一樣，EPCO與必須設計較為嚴密的績效考核條款，未來透過績效考核來提升運營服務效果，績效考核方案要避免籠統，最好做到可監測，這點與PPP應該是一致的。

三、EPCO的困惑

1、招標投標環節適用的法律體系問題

EPCO的招標範圍包括工程（EPC部分）和服務（OM部分），若招標人為預算管理部分，政府採購工程及相關服務，採用招標方式的適用於《招標投標法》，而運營委託服務不屬於與工程相關的服務，理應適用於《政府採購法》，那EPCO的招標範圍中既有適用《招標投標法》的內容，又有適用《政府採購法》的內容，屆時發生衝突如何適用？除此之外，目前，很多地方針對EPC都出臺了招標投標管理的規範意見，對EPC的適用範圍、資格條件、評審因素和標準都作出了明確規定，這些規定是否適用於EPCO，若適用應該如何調整增加有關運營的部分，若不適用估計那些為了規避EPC規範檔案約束的專案會“包裝”為EPCO實施，EPCO難免出現一地雞毛的情形。

2、中期財政規劃與長期運營需求的矛盾

採用EPCO的專案通常都具有長期、穩定的需求，若約定的運營期限過短，運營方的投入將會有所保留，也不易夯實運營方的運營責任，所以，EPCO對運營期限普遍要求都會超過3年。若EPCO的實施主體為預算管理部門，除PPP可以“先採購，後預算”外，其它都要遵循“先預算，後採購”的要求且預算不得超過中期財政規劃，在《關於推進和完善服務專案政府採購有關問題的通知》（財庫［2014］37號）也明確“採購需求具有相對固定性、延續性且價格變化幅度小的服務專案，在年度預算能保障的前提下，採購人可以簽訂不超過三年履行期限的政府採購合同”，這都要求EPCO中的運營託委期限不得超過三年。於是，實踐中很多專案將委託運營期限調整為3年的倍數，約定3年過後自動續期運營委託以滿足3年的要求，或將實施主體更換為平臺公司以規避預算管理的限制，後續政府如何將費用撥付至平臺公司也是問題。

3、延期支付與嚴禁墊資施工的衝突

《政府投資條例》已明確政府投資專案嚴禁墊資施工，但EPCO專案為了制約設計方和施工方，往往會提留部分工程費用延期至運營期內支付，按照質保金提留的比例要求，目前僅能提留3%，但實踐中往往都會高於3%，這種計提方式是否屬於墊資施工？除制約設計方和施工方的目的外，還有業主希望透過EPCO解決專案的部分資金問題，設定為過程支付60%的進度款，其餘40%部分若干年返還，至於財務費用則由承包方在運營費用中進行綜合平衡，不再另計，以規避被認定墊資施工的風險。

4、承包方與運營方的連帶責任切割問題

EPCO的中標人往往由工程承包方和運營方組成聯合體，承包方和運營方需簽訂聯合體協議，明確各自的工作和職責，中標後，需要聯合體共同與招標人簽訂合同，聯合體就承擔的專案建設運營承擔連帶責任。實踐中，由於運營期限通常較長，工程總包方不願承擔運營風險，而運營方不擅長建設管理，承包方和運營方均希望規避連帶責任，於是乎，很多EPCO專案又分割為EPC合同和OM合同，由招標人分別與承包方和運營方簽訂EPC總包合同和OM運營維護合同。這種約定明與招標投標的聯合體之間的連帶責任相沖突，未來追責時，這種約定顯然無法進行對抗。